La Ley de Aguas Nacionales y las múltiples crisis hídricas en México

Foto de un hombre sirviendo agua de un pozo en Ímuris, Sonora, en 2023. La construcción de un tren dirigida por el ejército amenaza el abasto para uso doméstico. Foto: Dawn Marie Paley.

Opinión • Sergio Alejandro Pérez Muñoz • 11 de julio, 2024 • Read in English

México enfrenta una fuerte crisis hídrica. Prueba de ello son los conflictos por el agua que han brotado a lo largo del país en lo que va de esta década. Entre estos podemos hallar movilizaciones en el norte del país, como en Nuevo León, Sonora y Baja California; en el bajío, como en el caso de Querétaro; y en el centro, como las problemáticas derivadas de la escasez hídrica del Valle de México, o los conflictos sostenidos en la región del Iztaccíhuatl-Popocatépetl en el estado de Puebla. 

Recientemente se ha agudizado la lucha de comunidades campesinas en la cuenca interestatal de Oriental-Libres, entre Puebla y Veracruz, contra terratenientes agroindustriales que han causado problemas de agotamiento de agua de temporal. El pasado 20 junio dio lugar a la represión por parte de la policía estatal de Veracruz contra defensores del agua que se manifestaban en el pueblo de Totalco, Perote, con un saldo de dos muertos y varios desaparecidos. 

De acuerdo con el monitoreo del Servicio Meteorológico Nacional, al 30 de junio de 2024, 85 por ciento de los municipios que integran México tienen algún grado de sequía, y la cuarta parte de los estados tienen condiciones extremas de sequía. Según estadísticas gubernamentales, existen cerca de cinco millones de habitantes del país sin acceso a agua potable, y esta cifra subestima la problemática de acceso real. 

Para millones más la disponibilidad no es constante, y hay mucha contaminación. Hoy día la mayor parte de las fuentes de agua en México están contaminadas. Seis cuencas hidrológicas fueron clasificadas por Víctor Manuel Toledo, el ex-Secretario de Medio Ambiente, como “infiernos ambientales”. 

Mientras, los yacimientos de agua se encuentran concentrados en las manos de grandes empresas que los destinan para fines comerciales. 

La neoliberalización de la Ley de Aguas 

Esta crisis se encuentra agravada y sus soluciones obstaculizadas por el marco legal vigente: la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Dicha ley, que se aprobó en 1992, aún rige sobre el ciclo socio-natural de este recurso en México. Es propiamente una ley neoliberal: fue promovida en el marco de las reformas para impulsar la intensa apertura económica neoliberal de la década de los noventa y exigida también como requisito fundamental para la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994. Contempla la participación de los agentes de empresas privadas —nacionales y transnacionales— en la planificación y ejecución de políticas sobre el agua, ubicándolos como pares con las comunidades y usuarios domésticos. 

El mercado del agua se constituyó plenamente a partir de la LAN. Antes de 1992, las diversas legislaciones dedicadas a este sector en México habían distinguido entre concesiones y asignaciones para el uso y aprovechamiento del agua. Las concesiones se habían dedicado al aprovechamiento comercial del agua, para el riego rural o los usos industriales, por ejemplo. Las asignaciones se hacían a los ayuntamientos, encargados de proporcionar el servicio público de agua potable para las necesidades básicas de las personas. 

Las concesiones estaban sujetas a mayores pagos de derechos y requisitos para su obtención y tenían más riesgos de revocación; mientras que las asignaciones implicaban menores pagos de derechos e, incluso, llegaron a considerarse como aprovechamiento del agua “hecho por la nación”. Eso las aseguraba mucho más frente a posibilidades de revocación, obstaculizaba la privatización de los servicios de agua potable y alcantarillado y determinaba la existencia de un sistema de cuotas fijas para el agua de uso diario, más asequible a las comunidades y familias.  

El artículo 20 de la LAN extinguió este doble régimen al equiparar las asignaciones a las concesiones. La única diferencia que se sostuvo en esta Ley para ambas figuras consiste en que las asignaciones no son transmisibles, como sí lo son, a partir de su aprobación, los títulos de concesión, los cuales pueden ser vendidos y comprados por los concesionarios del agua a otras personas u organizaciones. La ley vigente creó la posibilidad de que los concesionarios obtengan sin límite diversos títulos de concesión para distintos usos.

Hoy todos los usuarios de agua están sometidos al mismo sistema de aprovechamiento: la concesión. Quedaron entonces sujetos al mismo esquema de pago de derechos por los servicios de agua que establece la Ley Federal de Derechos (LFT), el cual constituye, en términos prácticos, un sistema regresivo de precios sobre el consumo de agua.

El desconocimiento de la organización local

A partir de esta Ley, la autoridad sobre el agua en todo el territorio nacional es la Comisión Nacional del Agua, un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente federal. Se organizó la gestión de este recurso a través de las Cuencas Hidrológicas y los Consejos de Cuenca, promoviendo la descentralización. 

Las Cuencas Hidrológicas establecen la división regional del territorio nacional con base en la relación que los yacimientos, cuerpos y corrientes de agua tienen entre sí dentro del ciclo natural de este recurso; estas pueden ubicarse en el territorio de un estado o de dos o más estados de la república; actualmente están delimitadas 757 cuencas, agrupadas en 37 regiones hidrológicas. 

Los Consejos de Cuenca son órganos de consulta, coordinación y asesoría sobre el estado del agua de las diversas cuencas y su uso, con participación mixta de la autoridad federal, los gobiernos estatales y municipales, así como usuarios, comunidades y organizaciones sociales. 

A través de la regionalización y la apertura a la participación de los usuarios, sobresalieron las voces y los intereses de los usuarios privados más organizados: las empresas, organizaciones empresariales y sociedades civiles. Se simuló la participación de los usuarios domésticos, de las comunidades barriales y rurales y al mismo tiempo se bloqueó su participación real.

La sed del extractivismo

La LAN no regula la apropiación, explotación y contaminación del agua por parte de las empresas mineras. Desde inicios de los noventa se incrementaron ampliamente las concesiones a mineras nacionales y transnacionales en todo el territorio. 

Las mineras, al desarrollar labores de exploración acceden a yacimientos de aguas subterráneas que necesariamente tienen que gastarse de forma predatoria y contaminante para desarrollar labores de extracción, lavado y, en general, de la explotación de minerales. Solo hasta mayo de 2023, se reformó la LAN para incluir disposiciones relativas a las aguas de laboreo minero, únicamente enfocadas en su monitoreo.

Por más de 30 años, la LAN ha propiciado la concentración del agua por parte de grandes empresas privadas. En un estudio desarrollado por Wilfrido Gómez y Andrea Moctezuma, se clasifica a los agentes con concesiones de agua en tres categorías. Hay usuarios públicos, que tienen títulos o asignaciones enfocados en la provisión del agua de consumo doméstico y urbano; usuarios sociales, es decir, ejidos y comunidades con concesiones de agua; y grandes usuarios privados, empresas y personas físicas con concesiones para aprovechar enormes cantidades de agua para actividades con fines de lucro. 

Según Gómez y Moctezuma, en este último grupo se ubica a “966 empresas, 1 537 personas físicas y 801 asociaciones civiles”, con un volumen equivalente al 22.3 por ciento de toda el agua concesionada en México. Se trata, pues, del 1.1 por ciento de todos los agentes con concesiones de agua en el país acaparando más del 20 por ciento del recurso. 

Dentro de este grupo de usuarios privados del agua se encuentran empresas dedicadas a actividades de producción industrial y de servicios, como Kimberly Clark, que produce productos de limpieza; la empresa Bebidas Mundiales y Bepensa (Grupo FEMSA), que produce el refresco Coca Cola y otros; o la Minera Canadiense Goldcorp, que realiza megaminería tóxica a cielo abierto de oro y plata. 

También están las empresas como Grupo México y Comexhidro, que se han tratado de apropiar del cauce del Río Ajajalpan en Puebla para la generación de energía eléctrica para usos privados. Sin embargo, la mayor parte del agua de los grandes usuarios privados (49 por ciento) es de grandes empresas agroindustriales y agroexportadoras, que gozan de exenciones en el pago de derechos de agua. 

Urge agua para los pueblos

El régimen de aguas nacionales es antagónico al derecho humano al agua, añadido al artículo 4° constitucional en 2012. Ante ello ha habido propuestas para la creación de un nuevo régimen legal sobre las aguas nacionales. La última fue presentada por el gobierno federal saliente en febrero. Se enfoca en un abordaje mínimo de la problemática del agua que propone, en principio, únicamente con reformas a los artículos 4° y 27 constitucionales, prohibir las concesiones a particulares en zonas de escasez y solo permitir las asignaciones a entes públicos para el agua dedicada a las necesidades cotidianas. Sin cambios profundos a la LAN o sin una nueva ley, continuaría sometiendo a pagos de derechos regresivos a las personas en estas zonas de escasez, derivado de la equiparación entre concesiones y asignaciones. 

La promoción de esta reforma quedará en manos de la presidenta electa morenista Claudia Sheinbaum, que contará con los votos suficientes para llevarla a cabo en el Congreso, al menos en el periodo 2024-2027. Su perfil político augura que tendrá la voluntad de avanzar en esta reforma; pero el gobierno y la mayoría del congreso mexicanos tendrán que sortear las presiones internas en su coalición, dentro de la cual hay representantes que coaligan empresas acaparadoras y contaminantes y políticos impulsores de estas. 

Por supuesto que también existen presiones externas, principalmente de los capitales estadounidenses, que ven en el norte de México el mejor lugar para recolocar sus explotaciones industriales, ante la situación geopolítica actual, y que precisarán del agua para ellas. La estrategia de desarrollo basada en el nearshoring, con la cual ha estado comprometido el gobierno de AMLO y lo estará el de Claudia Sheinbaum, hace absolutamente necesaria una nueva ley de aguas que limite la depredación de este recurso lo que, sin embargo, puede desincentivar la recolocación de inversiones norteamericanas. El gobierno mexicano, pues, tiene serios límites y contradicciones para servir de algo en esta crisis hídrica. 

El enfrentamiento de las problemáticas del agua en México seguirá siendo tarea fundamental de los movimientos organizados en defensa del agua de distintas comunidades excluidas de su gestión, los cuales han crecido y han logrado una mayor capacidad de organización, especialmente a través de las asambleas nacionales por el agua y la vida.